고려시대의 지방 통치는 향리들에게 거의 다 맡겨지다시피 했다. 중앙정부는 시찰관으로서 안찰사(按察使)를 5도에 파견하여 반년 임기로 순행하는 제도로서 향리들의 통치를 감독했다. 후기로 내려오면서 도의 행정적 기능이 강화되고 지방사회의 분화 발전에 따라 지방에 대한 직접적인 통치가 필요해졌다. 안찰사는 1389년(공양왕 원년)에 도관찰출척사(都觀察黜陟使)로 바뀌었다가 질품을 재상급으로 올려 전임(專任)의 관찰사제가 정착했다. 조선시대의 도의 관찰사제도가 여기서 시작되었다. 이로써 중앙집권화가 일보 전진하여 지방행정체제의 관료화의 전기가 마련되었다. 절대적 다수를 차지하는 각 지방에 살고 있는 백성들이 이제 지방 호족의 군백성이 아니라 왕의 백성으로 국가 운영에 필요한 인력으로 동원될 수 있는 체제가 잡혔다. 1409년(태종 9)에 8도의 윤곽이 잡히고, 1413년(태종 13)에 지방제도의 개혁이 대대적으로 단행되어, 대소 군현의 병합을 비롯해 여러 조정 장치가 이루어져 8도제가 이루어졌다.
(한국사특강, p.81)
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